Carmelo De Grazia Suárez.
Ponencia presentada en las V Jornadas de Derecho Administrativo
“Allan Randolph Brewer-Carías”,
celebradas en la ciudad de Caracas los días
21, 22, 23 y 24 de marzo del 2.000
I.- Antecedentes y noción.
La desviación de poder como vicio del acto administrativo es, al igual que la mayoría las instituciones de esta rama del Derecho, resultado de la obra pretoriana del Consejo de Estado Francés.
Aunque sin esa denominación, el concepto material de desviación de poder apareció por vez primera en el arret Vernes, del 19 de mayo de 1858, por medio del cual el Consejo de Estado anuló la decisión del Alcalde de Trouville, que prohibía a los bañistas vestirse y desnudarse en lugares distintos a los establecimientos municipales. Consideró -en efecto- el Consejo de Estado, que la prohibición fijada por el Alcalde no tenía como finalidad resguardar la seguridad y moralidad pública -como lo exigía la ley del 19 de mayo de 1848, que había servido de fundamento a dicha medida- sino que su propósito era, simplemente, favorecer los intereses económicos municipales, mediante el cobro –a los bañistas- de las tasas por el uso de los establecimientos públicos destinados al cambio de ropa. El móvil psicológico, la intención, el fin de la actuación del Alcalde, se había desviado, entonces, del poder de policía que le otorgaba la ley, y al anular la decisión administrativa con fundamento en esa circunstancia, el Consejo de Estado –sin proponérselo- le daba carta de naturaleza a uno de los típicos vicios del acto administrativo: la desviación de poder.
La denominación de este vicio se debe a la obra de Leon Aucoc, quien –en 1878- lo definió –en términos todavía vigentes- como “la desviación del poder ...conferido a la Administración”, que el agente administrativo comete “usando su poder discrecional para un caso y por motivos distintos a aquellos en relación a los cuales tal poder le había sido conferido” (Aucoc, Leon, Conférences sur l´Administration et le Droit Administratif, Paris, Dunod, 1878, pág. 467).
Riveró, por su parte, la define como «el vicio que enerva un acto mediante el cual la Administración ha perseguido un fin distinto al que el Derecho le asigna, desviando así, de su fin legal, el poder conferido».
Las enseñanzas de la doctrina y jurisprudencia francesa fueron trasladadas –aunque con cierta tardanza- al Derecho Administrativo venezolano. Correspondió a la extinta Corte Federal y de Casación establecer, en el plano jurisprudencial –y en ausencia de una norma expresa que aludiera a este vicio- los criterios definidores de la desviación de poder. Y con la claridad propia de aquellos fallos, la Corte Federal, en decisión del 28 de septiembre de 1954, definió la desviación de poder como el vicio que afecta un acto administrativo cuando, si bien ha sido dictado «por quien está facultado para hacerlo y en forma tal que aparece subordinado a la ley, en su espíritu o en el fondo es realmente contrario a la finalidad del servicio público o de los principios que informan la función administrativa».
«No es –aclaró la Corte Federal- que el agente público carezca de competencia para ejecutar el acto o que éste choque contra una disposición legal o norma obligatoria; ni que se omitan determinadas formalidades exigidas por la Ley, sino que no obstante emanar el acto de autoridad competente y encuadrarse objetivamente en la Ley, repugne a los principios de la equidad y, por consiguiente, amenace el funcionamiento regular y continuo de los servicios públicos, que, en un estado de derecho como el que garantiza nuestro ordenamiento jurídico, ha de constituir meta invariable como genuina expresión de democracia orgánica. Porque la actividad administrativa en el Estado de Derecho está condicionada por Ley o la obtención de determinados resultados, y por ello no puede la Administración Pública procurar resultados distintos a los perseguidos por el legislador, aun cuando aquellos respondan a la más estricta legalidad o moralidad, pues lo que se busca es el logro de determinado fin, que no puede ser desviado por ningún motivo, así sea plausible éste. Como lo enseña la doctrina, la ley atribuye a la autoridad administrativa el ejercicio de cierta facultad, pero se la atribuye para obtener un fin determinado, si la autoridad administrativa se sirve de tal poder que efectivamente le ha sido conferido, (...), para obtener un fin distinto de aquel buscado por la ley, desvía la finalidad de ésta, y por ello se dice que hay “desviación de poder”»
De igual manera, en sentencia del 7 de agosto de 1997 (Caso: Editorial 2001, C.A; Expediente 13.758), la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia definió la desviación de poder como “aquella ilegalidad en la que incurre la autoridad administrativa en aquellos casos en que si bien se han respetado las formalidades externas para la emisión del acto, no se ha atenido, en cambio a la finalidad que habilita el ejercicio de esa potestad pública”.
II.- Fundamento normativo.
La recién derogada Constitución de 1961 introdujo la noción de “desviación de poder” en el derecho positivo venezolano. La influencia de la doctrina española, que para la época en que se discutió la Constitución se hallaba representada en esta tierra por el Profesor Moles Caubet, fue determinante en la redacción del artículo 206 Constitucional, el cual –en términos similares a la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa Española de 1956- facultó a los Tribunales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, para anular los actos administrativos contrarios a derecho, “incluso por desviación de poder”. En la misma forma, el vicio de desviación de poder aparece reconocido en el artículo 259 de la vigente Constitución.
El reconocimiento expreso que la Constitución hace respecto de la desviación de poder, obedece a dos razones que han sido resaltadas por la doctrina: (i) en primer lugar, el constituyente deja constancia que éste era un motivo real de anulabilidad que existía en el ordenamiento jurídico (González Pérez, Jesús. Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Civitas, 1978, p.1029); (ii) y además, otorga rango fundamental al concepto integral e institucional del ordenamiento jurídico, en cuyo mérito la Administración se encuentra sujeta no sólo a las disposiciones que integran el “bloque de legalidad”, sino también a los principios que derivan de la propia naturaleza y finalidad de las instituciones (Cfr. Chinchilla Marín, Carmen. La desviación de poder. Madrid, Civitas, Segunda Edición, 1999; p.46).
La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA, 1982) también se encarga de proscribir la desviación de poder, al establecer, como principio general (artículo 12), que la actuación de la Administración, incluso cuando ejerza facultades discrecionales –i.e. “cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida a juicio de la autoridad competente”- deberá mantener la debida “adecuación con ... los fines de la norma”. De esta manera, la Ley de Procedimientos Administrativos deja claro que el cumplimiento de los fines de la norma es siempre un elemento reglado del acto administrativo, incluso cuando se trate de potestades atribuidas a la Administración bajo la técnica de la competencia discrecional.
Por lo tanto, la falta de adecuación del acto administrativo a los fines de la norma traducirá, siempre, la configuración del vicio de desviación de poder. Como señalan los autores Aubry-Drago, «cuando la jurisdicción contencioso administrativa trata de descubrir la desviación de poder, debe ante todo investigar el fin previsto por el legislador, comparando este fin con aquél que ha seguido la autoridad administrativa al adoptar su decisión. En suma: ha de producirse la coincidencia entre ambos fines» (Apud, Moles Caubet, Antonio. Estudios de Derecho Público. El principio de legalidad y sus implicaciones. Caracas, 1997. pág. 334).
III.- La desviación de poder: vicio que afecta a los actos del Poder Público, o vicio exclusivo de los actos administrativos.
Para un sector de la doctrina (Cassagne, Tawil) la desviación de poder no es, en sentido lato, un fenómeno circunscrito al plano de la actividad administrativa, pues no han sido escasos los supuestos en que leyes, reglamentos e inclusive sentencias judiciales han perseguido fines encubiertos, distintos de aquellos tenidos en mira al conferirse al órgano respectivo la facultad de obrar.
En Venezuela, esta tesis ha sido acogida por un importante sector de la doctrina. Así, los Ex Magistrados del Supremo Tribunal, Dres. Hildegard Rondón de Sansó, Humberto J. La Roche y Héctor Grisanti Luciani –en el voto salvado de la sentencia de la Corte en Pleno del 28 de mayo de 1998, dictada con motivo del juicio previo de constitucionalidad, seguido por el Ex Presidente de la República Dr. Rafael Caldera contra la Ley que crea el Territorio Federal Vargas— sostuvieron que la referida Ley, “al reducir el ámbito espacial del Distrito Federal para crear el Territorio Vargas, lo que hizo fue preparar la vía para la creación del Estado Vargas sin necesidad de hacerlo por su régimen natural, que era el de la reforma constitucional”. Esta modalidad de actuación –señalaron los Magistrados- “configura lo que se denomina en Derecho Administrativo desviación de poder y cuando alude específicamente a la búsqueda de una forma diferente a la que es propia de la naturaleza del acto, se convierte en desviación del procedimiento”. Dicho vicio –afirmaron los Magistrados- “puede afectar no sólo a los actos administrativos, sino también a los actos de gobierno y a los actos del Poder Legislativo”.
V.- LA DESVIACIÓN DE PODER: VICIO DE NULIDAD ABSOLUTA O DE NULIDAD RELATIVA.
En cuanto a la categoría del vicio de desviación de poder (vicio de nulidad absoluta o de nulidad relativa), conviene recordar que la legislación venezolana adoptó el modelo de la derogada Ley de Procedimientos Administrativos Española, consistente en enumerar taxativamente una serie de vicios de nulidad absoluta (artículo 19 L.O.P.A), y otorgar a los restantes, la categoría de vicios de nulidad relativa o de anulabilidad (artículo 20).
La desviación de poder no se encuentra en la enumeración taxativa del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, de allí que, por aplicación de la cláusula de residualidad prevista en el artículo 20 de la misma Ley, debe considerarse dicho vicio como de nulidad relativa.
Conviene aclarar, sin embargo, que la desviación de poder, a pesar de ser un vicio de nulidad relativa, es –por su propia naturaleza- inconvalidable e insubsanable. Así lo puso de manifiesto la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, en el celebre caso “Farmacia Unicentro” (31-01-90), al señalar que «...no son sólo los actos viciados de nulidad absoluta los que la administración está impedida de convalidar, pues ocurre también que ciertos vicios de nulidad relativa podrían no ser susceptibles de convalidación. En efecto, a más de los vicios a que se contrae el artículo 19 de la Ley, se presentan otros en donde la convalidación no es permisible. Ello puede decirse de la desviación de poder, vicio no incluido como de nulidad absoluta –de difícil constatación- en la enumeración del artículo 19 ejusdem».
VI.- LA DESVIACIÓN DE PODER EN LA JURISPRUDENCIA.
En la revisión jurisprudencial realizada, hemos obtenido algunos casos interesantes, relacionados con el vicio de desviación de poder:
1.- Caso Constructora Nelsón.
Así, en el caso Constructora Nelson, también conocido como “Mariperez”, el máximo Tribunal anuló el acto del Ejecutivo Nacional por medio del cual se había revocado un Decreto Expropiatorio que afectaba a dicha empresa, luego de verificar que el fín perseguido con esa actuación era evitar pagar a la parte expropiada el justiprecio definitivo que había quedado firme en el proceso expropiatorio. La Corte hizo suyo, en esa oportunidad, el criterio de la Procuraduría General de la República, organismo que en su opinión había sostenido:
“...resulta obvio que la verdadera finalidad de los actos impugnados no fue, como dichos actos declaran, reducir el área expropiable ... sino dejar sin efecto lo actuado y reponer las cosas al estado de iniciar nuevamente el proceso expropiatorio para obtener así –en provecho de la Administración- una segunda oportunidad de establecer el precio del bien a expropiar”. “Aunque tal cosa se hizo con la probable intención de beneficiar a la propia Administración, no por ello deja de constituir un caso típico de desviación de poder....”.
2.- Caso Juan F. Ramírez vs UNELLEZ.
Otro clásico precedente en esta materia, lo constituye la decisión de fecha 13 de agosto de 1986, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en el juicio seguido por el ciudadano Juan F. Ramírez contra la Universidad Nacional Experimental de los Llanos “Ezequiel Zamora”.
La acción de nulidad había sido ejercida contra un acto disciplinario, dictado contra el recurrente por las autoridades de la mencionada Universidad. La Corte Primera consideró que se había configurado el vicio de desviación de poder, toda vez que el acto impugnado no fue resultado de “la limpia aplicación de un procedimiento disciplinario, sino que encubrió una venganza de las autoridades”, conclusión que se apoyó en el testimonio de diversos testigos, quienes fueron contestes en declarar “que existía una enemistad manifiesta de los máximos titulares de la Universidad” contra el recurrente.
3.- Caso Premex. Sentencia del 28/3/88. TS1ºC.A.
El caso “PREMEX vs Ingeniería Municipal del Distrito Sucre” es otro de los precedentes judiciales anulatorios de decisiones administrativas con fundamento en el vicio de desviación de poder. En esa oportunidad, el Tribunal Superior Primero en lo Civil, y Contencioso-Administrativo de la Región Capital, consideró que la orden de demolición expedida por la Dirección de Ingeniería Municipal del Distrito Sucre se encontraba incursa en el vicio de desviación de poder, pues había quedado comprobado que dicha decisión no había sido dictada en defensa del orden público urbanístico sino para “satisfacer”, en vísperas de elecciones municipales, “la presión temporal de una Asociación de Vecinos”.
4.- Caso Gabriel Mendoza contra Ministerio del Ambiente.
Más recientemente, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo –en sentencia del 21 de febrero de 1996 (Caso: Gabriel A. Mendoza Figueroa contra el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables)- anuló el acto de remoción dictado contra el querellante por considerarlo incurso en desviación de poder, luego de comprobar que dicha decisión obedecía a razones de oportunidad y conveniencia propias de los actos de esa especie, sino que a través de él lo que se buscaba era castigar un presunto ilícito disciplinario, sin seguir el procedimiento de destitución.
Y es que, en efecto, la medida de remoción en el ámbito funcionarial, debe estar orientada exclusivamente por criterios de conveniencia y oportunidad, razón por la cual no constituye una sanción contra el funcionario público, y su imposición –por tanto- no requiere la sustanciación previa de un procedimiento sancionatorio.
Es por ello que la Administración no puede acudir a la remoción, cuando el motivo de la extinción de la relación de empleo público lo constituya la presunta comisión de un ilícito por parte del funcionario, pues en tales casos la potestad de remover al funcionario que ocupa un cargo de libre nombramiento y remoción se estaría ejerciendo con el propósito de lograr una finalidad distinta, esta es: sancionar a dicho funcionario por la comisión del pretendido ilícito, finalidad que sólo podría lograrse mediante la previa sustanciación de un procedimiento disciplinario en el cual se acredite, con suficiente grado de certeza, la comisión del ilícito y su imputabilidad al infractor. Incurre por tanto en desviación de poder la Administración cuando ejerce la potestad de remoción con fines represivos o sancionatorios.
5.- Caso empleados del Municipio Sucre.
El vicio de desviación de poder fue igualmente estimado en la sentencia del 30 de julio de 1998, dictada por el Tribunal Superior Primero de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital (Exp. 3958).
En esa oportunidad, un grupo de 42 funcionarios del Municipio Sucre, impugnaron el procedimiento de reducción de personal que había sido adelantado por las autoridades del Municipio con fundamento en supuestas limitaciones presupuestarias, y que había culminado con el retiro de todos los querellantes de la Administración Municipal.
Al decidir el fondo del asunto, el Tribunal Superior advirtió que en el curso del proceso quedó demostrado que la Alcaldía del Municipio Sucre del Estado Miranda, incluso antes de vencer el período de disponibilidad de los accionantes, procedió a ingresar nuevos funcionarios en cargos similares a aquellos que ocupaban los recurrentes. Tal circunstancia –en palabras del Tribunal- “demuestra que la verdadera finalidad perseguida con la reducción de personal, no fue solventar un problema coyuntural de limitaciones financieras, como se afirmaba en el procedimiento de remoción, sino provocar la existencia de cargos vacantes para luego proveerlos con nuevos funcionarios, lo cual, además de infringir el derecho a la estabilidad de los funcionarios querellantes, configura un típico caso de desviación de poder, vicio de orden público sancionado con nulidad en el artículo 206 de la Constitución”.
6.- La desviación de poder y su incidencia en el proceso contencioso administrativo.
Una de las manifestaciones más grave –pero también la más cotidiana- de la desviación de poder, se presenta respecto de las actuaciones procesales de la Administración, así como del ejercicio de la potestad de autotutela revisora por parte de la Administración.
En efecto, en variadas oportunidades el derecho procesal de convenir en la demanda; así como la potestad de autotutela revisora -en cuyo mérito puede la Administración extinguir sobrevenidamente los actos por ella dictados, bien por razones de ilegalidad o con fundamento en razones de mérito oportunidad y conveniencia- se ejerce con el único propósito de hacer nugatoria o imposibilitar la protección judicial del administrado que ha sido afectado por un acto administrativo.
El supuesto típico ocurre cuando el particular, afectado por un acto administrativo, ha impugnado dicho acto ante la jurisdicción contencioso administrativa, y las probabilidades de éxito de la Administración en el juicio son escasas. En tales situaciones, es frecuente que la Administración, de manera sobrevenida y con el propósito de evitar una decisión desfavorable; desconocer las medidas cautelares decretadas o mantener al recurrente sin satisfacción efectiva de sus pretensiones, convenga en la nulidad del acto sólo en lo relativo a sus vicios formales, o revoque o anule el acto impugnado y pretenda que como consecuencia de tal medida, el juez contencioso administrativo declare no tener materia sobre la cual decidir.
Se observa, sin embargo, una tendencia progresiva a prevenir y reprimir tal conducta. Para ello, la jurisprudencia ha admitido tres vías fundamentales:
a. En primer lugar, el afectado por el acto sobrevenido puede impugnar dicho acto en un nuevo proceso, denunciado la configuración de la desviación de poder.
Así ocurrió en el caso Concretera Martín, C.A., contra el Municipio Almirante Padilla del Estado Zulia, resuelto mediante sentencia de fecha 17 de abril de 1997 dictada por la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia.
La empresa Concretera Martín, C.A., había impugnado los actos por medio de los cuales el Alcalde del Municipio Almirante Padilla del Estado Zulia había declarado la caducidad de las concesiones otorgadas a la recurrente, para la explotación de las canteras Los Buchones y Montiel Guillén. La empresa accionante había solicitado la suspensión de efectos de los actos recurridos, petición que había sido otorgada por la Sala Político-Administrativa (sentencias del 23 de julio de 1992).
Una vez suspendidos los efectos de los actos declarativos de la caducidad de la concesión, el Alcalde del Municipio Padilla procedió a convenir en la demanda de nulidad reconociendo los vicios formales de los actos impugnados, previa aprobación del Concejo Municipal.
Sin embargo, el acto aprobatorio del convenimiento no se produjo para satisfacer plenamente las pretensiones del recurrente, sino para evitar cumplir el mandamiento cautelar dictado por el Supremo Tribunal. En efecto, de las propias Actas de Sesiones del Concejo Municipal, quedó comprado que la aprobación del convenimiento se hizo teniendo en cuenta que el mantenimiento de la suspensión de efectos acordada por la Sala, obligaría a devolver a la empresa recurrente la posesión de las canteras concedidas, “con el consecuente perjuicio para los intereses del Municipio, ya que se han celebrado nuevos contratos de concesión en condiciones económicas mucho más ventajosas para los intereses del Municipio...”.
La empresa Concretera Martín interpuso, ante la misma Sala, un nuevo recurso contra el acuerdo del Concejo Municipal que autorizó el convenimiento, y al decidir dicha demanda la Corte concluyó señalando que el acto aprobatorio del convenimiento estaba viciado de desviación de poder, ya que “...el propósito de impedir a los antiguos concesionarios reasumir la gestión de las concesiones, resulta absolutamente ajeno al restablecimiento de la legalidad administrativa, único fin que por si mismo justifica que la Administración Municipal reconozca, procesal o extraprocesalmente, la nulidad de un acto administrativo que ella haya dictado”. Añadió la Corte que el Concejo Municipal “al autorizar el convenimiento en los juicios de nulidad, persiguió un propósito distinto y contrario al restablecimiento de la legalidad administrativa, buscando evitar a través de artificios contrarios a derecho, las consecuencias jurídicas de la anulación de dichas resoluciones”.
b. Un paso adelante: la declaratoria de nulidad del acto revocatorio en el mismo juicio.
Un paso adelante en la represión de esa viciada práctica de la Administración, la constituye el fallo dictado por la Sala Político-Administrativa en fecha 18 de junio de 1998, en el juicio seguido por la empresa AVENSA contra el Ministerio de Transporte y Comunicaciones. En dicha decisión, la Sala establece como criterio general que los actos sobrevenidos por medio de los cuales la Administración pretenda revocar o anular un acto que ya ha sido impugnado ante la jurisdicción contencioso administrativa, califican como “actos reeditados” y, en consecuencia, su nulidad puede ser declarada en el mismo proceso judicial seguido contra el acto inicial.
Los hechos del caso, fueron los siguientes:
El 24 de marzo de 1997, conocido el proceso de liquidación amigable de VIASA, AVENSA solicitó al Ministerio de Transporte y Comunicaciones que comunicase por escrito a las autoridades aeronáuticas de España, Portugal e Italia, la designación contenida en la Resolución No. 310, mediante la cual se autorizaba a AVENSA a volar hacia las capitales de esos países: Lisboa, Madrid y Roma.
En lugar de cumplir lo solicitado por AVENSA, el Ministro procedió a REVOCAR la Resolución No. 310. A tal efecto, en fecha 7 de julio de 1997, produjo una nueva Resolución –No. 1028- en la cual anuló la autorización otorgada a la mencionada línea aérea para volar hacia Italia, España y Portugal.
Contra ese acto administrativo de anulación, AVENSA ejerció recurso de nulidad ante la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, alegando que se habían violado los derechos constitucionales de igualdad, defensa y libertad económica de AVENSA, y que el Ministro, al revocar los derechos de la empresa aérea para volar hacia Italia, España y Portugal, había incurrido en violación de la cosa juzgada administrativa y en el vicio de desviación de poder.
Desde el mismo momento en que AVENSA decidió acudir a la Corte Suprema de Justicia, el MTC inició una serie de actuaciones tendientes a impedir una decisión del Supremo Tribunal sobre el fondo del asunto. Así, en fecha 1 de agosto de 1997, dictó la Resolución 006, a través de la cual volvió a anular la Resolución 310. Posteriormente, el 11 de marzo de 1998, cuando el juicio se encontraba en fase de sentencia, el Ministro dictó una nueva Resolución mediante la cual anuló las Resoluciones 1028 y 006 y ordenó iniciar un nuevo procedimiento para volver a anular la Resolución 310.
Esos actos posteriores también fueron impugnados por AVENSA en el mismo proceso y resultaron anulados por la CSJ, por considerar que la intención de esas providencias administrativas no había sido otra que lesionar el derecho de la empresa actora de recibir la decisión de fondo apropiada.
El fallo sostiene que el vicio de desviación de poder, “uno de los más difíciles de demostrar en el ámbito contencioso administrativo”, había quedado plenamente acreditado en el expediente, pues “el cúmulo de elementos probatorios constantes en autos demuestran que el Ministerio de Transporte y Comunicaciones, en forma pública manifestó su intención de licitar las rutas que la recurrente pretende”, por lo que el verdadero fin de los actos sucesivos dictados por el MTC, “no es otro que el impedir que una decisión sobre tales pretensiones se produzca de inmediato, renovando un procedimiento administrativo que, con todas sus incidencias y la eventualidad de un nuevo juicio contencioso-administrativo, le permita disponer del tiempo necesario para asumir nuevas decisiones”.
Por lo anterior, se declaró la nulidad no sólo del acto inicialmente impugnado, sino también de la Resolución No. 01 y de la providencia DG-036-98, por “incurrir en desviación de poder, prevista en el artículo 206 de la Constitución”.
Esta doctrina fue ratificada en el fallo recaído en el juicio de Omayra Josefina Gómez contra Consejo de la Judicatura, sentencia de la SPA del 2 de diciembre de 1998; así como en el juicio de WILMER GIL JAIME y ASDRÚBAL SALOM, contra Asamblea Legislativa del Estado Bolívar; sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 14 de octubre de 1999.
c. El proceso no decae hasta tanto se satisfagan plenamente las pretensiones del recurrente.
El último paso de esta evolución jurisprudencial, está representado por la sentencia de la Sala Político-Administrativa de fecha 21 de octubre de 1999, recaída en el juicio seguido por varias empresas de transporte público en rutas extraurbanas, contra la Alcaldía del Municipio Simón Planas del Estado Lara.
En este caso, las recurrentes demandaron nulidad del Decreto por medio del cual la Alcaldesa del Municipio Simón Planas había “congelado” la tarifa aplicable a la ruta Barquisimeto-Acarigua, derogando así un aumento de tarifas que había sido previamente aprobado mediante resolución conjunta de los extintos Ministerios de Fomento y de Transporte y Comunicaciones.
Cuando el juicio se encontraba en estado de sentencia, la Alcaldesa consignó en el expediente un nuevo Decreto por medio del cual procedió a derogar el acto impugnado, por considerar que “habían cesado las causas que le dieron origen”.
Como punto previo, la Corte analizó si tal derogatoria implicaba que no existía materia sobre la cual decidir y en tal sentido estableció los siguientes principios:
A.- Que una de las formas de extinción del proceso contencioso administrativo de nulidad es la satisfacción extraprocesal de la pretensión, la cual surge “cuando la Administración demandada ‘reconoce’ totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante. No basta pues para que se produzca la satisfacción extraprocesal y por tanto la extinción del proceso que la Administración ‘decida’ sobre las pretensiones del actor sino que es preciso que las estime totalmente”. “Se produce esta figura, dicho sea gráficamente, cuando la Administración toma una decisión que coincide totalmente con la petición del administrado” (Sentencia del 17 de junio 1988, citada por González Pérez, Jesús. Manual de Derecho Procesal Administrativo, Segunda Edición, Editorial Civitas, pp. 369-370).
B.- Es contrario a la garantía de obtener una tutela judicial efectiva, dar por terminado el juicio de nulidad ante la revocatoria por parte de la Administración del acto impugnado, cuando dicha revocatoria, en lugar de satisfacer las pretensiones del recurrente, permite presumir que tiene la finalidad de hacer extinguir la expectativa de un pronunciamiento judicial y reafirmar el acto inicialmente impugnado.
C.- En el caso concreto, la pretensión de los recurrentes sólo podía ser satisfecha extraprocesalmente (en vía administrativa), a través de un acto administrativo mediante el cual la ciudadana Alcaldesa del Municipio Simón Planas del Estado Lara, en ejercicio de su potestad anulatoria, procediera a reconocer la nulidad absoluta del Decreto impugnado.
D.- La actuación de la Administración Municipal, al derogar el acto impugnado por considerar que habían cesado las causas que le dieron origen, de ningún modo satisface la pretensión de los recurrentes, antes bien, puede afirmarse en términos generales que la revocatoria de un acto por razones de mérito, oportunidad o conveniencia, parte de suponer que el acto revocado (en este caso, el Decreto impugnado) es plenamente válido, pero que su existencia ya no se justifica por razones sobrevenidas.
E.- El ejercicio de la potestad revocatoria fundada en razones mérito, oportunidad o conveniencia –como ha ocurrido en el caso presente- no constituye, por tanto, una forma de dar por satisfecha la pretensión anulatoria que apareja todo recurso contencioso administrativo de anulación, toda vez que en lugar de significar un reconocimiento de la inconstitucionalidad o ilegalidad que el recurrente denuncia cometida, lleva de suyo una reafirmación de la validez del acto impugnado, el cual sólo pierde vigor por ser ello más conveniente al interés general.
VII.- CONCLUSIONES
De todo lo precedentemente expuesto, podemos deducir que el vicio de desviación de poder, ha sido reconocido por la Jurisprudencia, constitucionalizado desde 1961 y regulado como límite a las potestades públicas, en especial las discrecionales en la Ley de Procedimientos Administrativos. Se trata de un vicio que afecta no solo a los actos administrativos, sino también a otros actos del Poder Público. Ha sido considerado un vicio de nulidad relativa, pero inconvalidable. La jurisprudencia ha mantenido una línea de evolución, destinada a reprimir las actuaciones viciadas de desviación de poder, en especial en aquellos casos en los que el acto desviado pretende incidir en el proceso contencioso administrativo.